OTONOMI DAERAH DAN PENGARUHNYA TERHADAP PENGELOLAAN SUMBER DAYA MINERAL

BAB I. PENDAHULUAN

1.1. Umum

Pelimpahan wewenang kepada Daerah adalah suatu komitmen yang sudah diputuskan Pemerintah dalam melaksanakan UU No. 22 tahun 1999. Walaupun masih terdapat persepsi yang berbeda-beda, namun penyerahan wewenang ini harus dilakukan sebagai implementasi dari kebijakan Otonomi Daerah.

Dalam Pasal 7 UU No. 22 tahun 1999, kewenangan daerah mencakup seluruh bidang pemerintahan, kecuali dalam bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter, fiskal, agama serta kewenangan bidang lain. Kewenangan bidang lain yang dimaksud meliputi kebijakan tentang perencanaan nasional dan pengendalian pembangunan nasional secara makro, dana perimbangan keuangan, sistem administrasi negara dan lembaga perekonomian negara, pembinaan dan pemberdayaan sumberdaya manusia, pemberdayaan sumberdaya alam serta teknologi tinggi yang strategis, konservasi dan standardisasi nasional.

Kekayaan alam yang kita ketahui banyak terdapat di daerah, diserahkan pengelolaannya kepada Daerah, seperti ditegaskan dalam Pasal 10 UU 22/1999. Pasal tersebut mengemukakan bahwa daerah berwenang mengelola sumberdaya nasional yang tersedia di daerahnya.  Kemudian dalam penjelasannya dikemukakan bahwa sumber daya nasional mencakup sumber daya mineral atau pertambangan. Karena itu kegiatan pengelolaan pertambangan diserahkan seluruhnya kepada Daerah.          

1.2    Maksud dan Tujuan

Karena sumberdaya alam umumnya ada di daerah, dalam kegiatan pengelolaannya dapat dipastikan bahwa bobot kegiatan akan bergeser ke Daerah. Kegiatan ini, mulai dari penyelidikan umum sampai eksploitasi dan pengolahan, akan menyerap perhatian dari Daerah. Perizinan seluruhnya menjadi wewenang Daerah, demikian juga pengawasannya.

Selain wewenang yang dilimpahkan kepada Daerah, maka pendanaannya juga dilimpahkan kepada Daerah. Dalam hal ini mekanisme yang dipakai adalah Dana Alokasi Umum (DAU) dan dana bagian daerah yang didapat dari sumberdaya alam tersebut.

Dari uraian tersebut di atas, penulis bermaksud mengangkat tema pengaruh otonomi daerah terhadap pengelolaan sumberdaya mineral sebagai topik bahasan, dengan tujuan menarik kesimpulan apakah saat ini daerah telah dapat memanfaatkan sumberdaya alamnya secara maksimal. Idealnya Daerah-daerah yang kaya akan sumberdaya mineral maka kegiatan ekonominya tentu akan meningkat. Semua kegiatan pertambangan dan perputaran dana yang dipergunakannya akan terjadi di daerah yang bersangkutan. Jika kondisi demikian telah terwujud, maka sebagian besar tujuan pelimpahan wewenang melalui UU No. 22 tahun 1999 sudah tercapai.

BAB II. OTONOMI DAERAH DI BIDANG SUMBER DAYA MINERAL

2.1.Pelimpahan Wewenang Kepada Daerah

Dengan bergesernya kegiatan pengelolaan sumber daya alam dari Pusat ke Daerah sudah barang tentu organisasi Pusat yang mengelola sumber daya alam tersebut akan menjadi ramping. Di negara maju yang besar sekali pun pada umumnya urusan sumber daya alam ini ditangani oleh satu departemen yang biasanya dinamakan Department of Natural Resources. Dengan cara ini tumpang tindih peruntukan lahan bagi pengelolaan sumber daya alam seperti terjadi selama ini, akan dapat dihindari. Optimalisasi manfaat sumber daya alam seperti dikehendaki oleh Tap MPR No. IX tahun 2001 akan terwujud. Tap MPR itu menghendaki harmonisasi dalam pengelolaan berbagai sumber daya alam. TAP tersebut bahkan memerintahkan untuk melakukan pengkajian terhadap berbagai peraturan perundangan-undangan yang berkaitan dengan pengelolaan sumber daya alam dalam rangka sinkronisasi kebijakan antar sektor.

Melihat kepada tugas dan kewajiban di bidang sumber daya mineral yang dibebankan kepada Daerah, maka di samping kesiapan para pelaksana dan manajer, maka diperlukan juga pengetahuan yang cukup mengenai kekayaan alam di wilayahnya. Langkah pertama adalah mengupayakan untuk memperoleh data dan informasi yang selama ini sudah tersedia di Pusat sebagai hasil pembangunan nasional selama 25 tahun lebih. Dengan pelimpahan wewenang, maka seharusnya dokumen yang sudah ada ikut dilimpahkan dari Pusat ke Daerah. Data mengenai kekayaan mineral, kondisi geologi, batas-batas KP, KK, PKP2B, Kontrak Migas, statistik produksi, peta-peta dsb., adalah modal utama untuk dapat memulai kegiatan di bidang pertambangan. Terlebih-lebih bilamana nanti para calon investor sudah berdatangan ke Daerah untuk melakukan penjajakan kemungkinan investasi di bidang pertambangan. Dalam hal ini informasi adalah merupakan kekuatan dalam posisi tawar menawar dan posisi daya tarik (bargaining power).

Dokumentasi di bidang pertambangan sudah disebarluaskan melalui portal di internet. Oleh karena itu ada baiknya Daerah melengkapi diri dengan peralatan komunikasi internet. Alternatif lain adalah Daerah bertindak proaktif untuk mengumpulkan data ini dari berbagai instansi Pusat, seperti Direktorat Jenderal Geologi dan Sumber daya Mineral, Direktorat Jenderal Migas, Badan Penelitian dan Pengembangan, Pusat Penelitian dan Pengembangan Geologi, Pusat Penelitian Teknologi Mineral dan Batubara dan pusat-pusat penelitian lainnya. Selain itu data dan informasi tersimpan juga di Bakosurtanal, Lapan dsb. Lembaga-lembaga ini tersebar di Jakarta, Bandung dan Cibinong (Bogor).

Melalui penyerahan P3D (Personil, Peralatan, Pembiayaan dan Dokumen), seharusnya data-data semacam ini langsung menjadi milik Pemerintah Daerah. Namun demikian, mungkin penyerahan ini belum terlaksana dengan baik, oleh karena itu Daerah dapat mencari dokumen termaksud dari sumbernya yaitu Pusat Penelitian dan Pengembangan Geologi di Bandung atau instansi lainnya di lingkungan departemen terkait.

Dalam pengelolaan sumber daya mineral sangat mungkin timbul berbagai permasalahan yang perlu diantisipasi, seperti antara lain masalah lingkungan, perburuhan, manajemen pengelolaan dan sebagainya. Masalah lain yang perlu diantisipasi adalah mengenai berbagai perhitungan pendapatan, yang dalam beberapa hal mungkin sangat kompleks. Salah satu komponen perhitungan yang mungkin sulit untuk dibuka secara transparan adalah mengenai biaya eksploitasi. Biaya ini adalah merupakan biaya yang dikeluarkan oleh Kontraktor dan sangat mungkin merupakan rahasia perusahaan.

Permasalahan lainnya yang perlu diantisipasi adalah kemungkinan perselisihan antar wilayah, oleh karena keberadaan mineral di dalam perut bumi bisa menyebar lintas batas wilayah administrasi. Sementara itu juga pemboran bisa dilakukan dengan cara miring sehingga bisa memasuki wilayah lainnya.

Untuk mengatasi permasalahan yang mungkin timbul seperti dikemukakan di atas, penyiapan sumber daya manusia di Daerah adalah merupakan kebutuhan. Penyiapan ini dapat dilakukan melalui pelatihan ataupun dengan menyewa para konsultan. Sesuai peraturan perundangan, pelatihan di bidang pertambangan adalah merupakan wewenang yang melekat pada Dinas di tingkat Provinsi.

Kewenangan di bidang pengelolaan pertambangan yang dilimpahkan kepada Daerah atas dasar peraturan perundangan yang diturunkan dari UU No. 22 tahun 1999, secara ringkas dapat dilihat dalam Tabel 2.1. Kegiatan di bidang geologi dan pertambangan mencakup inventarisasi, penyiapan peta geologi dan peta thematik lainnya sedangkan di bidang pertambangan menyangkut perizinan dan pengawasan. Dalam daftar ini dimasukkan juga kewenangan bidang minyak dan gas bumi serta energi yang di banyak Daerah ditangani oleh Dinas pertambangan dan Energi.

Tabel 2.1.

Pengelolaan energi dan sumber daya mineral yang dilimpahkan ke Daerah

(Otonomi Pengelolaan Sumber daya Mineral dan Pengembangan Masyarakat, adjat sudradjat, hal. 115)

Bidang Kegiatan	Kewenangan Daerah
Geologi	ü Pengelolaan air bawah tanah
	ü Penyusunan peta geologi bersekala lebih besar dari 1: 250.000
	ü Penyusunan peta thematik sumber daya mineral :
	–  Provinsi bersekala 1 : 100.000
	–  Kabupaten/Kota bersekala 1 : 50.000
	ü Penanganan bencana alam tanah longsor
	ü perizinan survey dan pemetaan, usaha konsultan, penelitian dan pemetaan geologi teknik, daya dukung tanah, struktur tanah, penelitian dan pemetaan air bawah tanah
Pertambangan Umum	ü Pencadangan wilayah pertambangan
	ü Perizinan penyelidikan pendahuluan, eksplorasi, pengiriman contoh turah ke luar negeri, pengolahan, pemurnian
	ü Pengawasan eksplorasi, produksi, K3
	ü Evaluasi kegiatan pertambangan pada segala tahap
	ü Pelaporan kegiatan pertambangan dalam segala tahap
Migas	ü Persetujuan penggunaan Wilayah Kerja Proyek/Wilayah Kerja Kontraktor untuk kegiatan lain di luar kegiatan migas
	ü Rekomendasi prosedur penggunaan kawasan hutan
Bidang Kegiatan	Kewenangan Daerah
Migas (lanjutan)	ü Izin pendirian dan penggunaan bahan peledak
	ü Izin pembukaan kantor perwakilan perusahaan
	ü Rekomendasi pendirian kilang
	ü Izin pendirian depot lokal
	ü Izin pendirian stasiun pendirian bahan bakar untuk umum (SPBU)
	ü lzin pemasaran jenis-jenis bahan bakar khusus untuk mesin 2 taks
	ü lzin pengumpulan dan penyaluran pelumas bekas
	ü Persetujuan Surat keterangan terdaftar bidang tertentu perusahaan jasa penunjang
Tenaga Listrik	ü Izin usaha listrik untuk kepentingan sendiri (UKS)
	ü Izin usaha listrik untuk kepentingan umum (UKU)
	ü Izin usaha penunjang tenaga listrik (UPTL)
	ü Rencana umum ketenagalistrikan daerah (RUKD), mengatur sumber energi dan distribusi
	ü Pengembangan pembangkit energi dengan sumber daya alam air, surya, gelombang laut, angin, gas alam
	ü Zona peruntukan pemanfaatan lahan

Pelimpahan wewenang sebagaimana diatur dalam UU No. 22 tahun 1999 beserta turunannya, antara lain PP No. 25 tahun 2000 dan PP No. 75 tahun 2001 serta beberapa Surat Keputusan Menteri Energi dan sumber daya Mineral, telah memberikan landasan bagi pelaksanaan pengelolaan sumber daya mineral, minyak dan gas bumi, serta ketenagalistrikan di Daerah. Dengan melihat potensi yang ada pada masing-masing Daerah, maka dapat disiapkan perangkat yang diperlukan bagi pelaksanaan wewenang tersebut.

2.2.Kekayaan Alam Sebagai Sumber Pendapatan

Ada pendapat yang menilai bahwa manfaat yang diperoleh Negara adalah lebih penting daripada kepemilikan. Karena itu siapapun yang memiliki asalkan manfaatnya lebih besar bagi Negara, tidaklah menjadi persoalan. Manfaat yang dimaksud antara lain dalam bentuk pajak. Filsafat “profit sharing” versus “equity sharing” kemudian menjadi wacana yang berkembang. Pada akhirnya wacana tentang makna dari kata “penguasaan” sebagaimana tercantum dalam UUD 1945 Pasal 33 kembali menjadi topik yang hangat. Topik ini telah lama menjadi bahan diskusi, namun tidak menghasilkan kejelasan. Malahan sementara pihak meminta agar sebelum privatisasi dilanjutkan, UU mengenai BUMN disusun terlebih dahulu, sehingga dapat menjawab kerancuan mengenai penguasaan tersebut. Amandemen IV UUD 1945, tidak mengadakan perubahan pada Pasal 33, sepanjang menyangkut sumber daya alam.

Pada Pasal 10 UU 22/1999 dinyatakan dengan tegas bahwa sumber daya alam dikelola oleh Daerah. Dalam PP 25 tahun 2000 dirinci berbagai kewenangan yang tetap berada di tangan Pusat dan kewenangan yang dilimpahkan ke Daerah. Pelimpahan wewenang ini dibagi pula di tingkat provinsi dan Kabupaten/Kota. Sebagai contoh, pengelolaan sumber daya alam minyak dan gas bumi seluruhnya dipegang Pusat, baik kegiatan di sektor hulu maupun di sektor hilir. Pengelolaan bidang pertambangan di luar minyak dan gas bumi, dibagi di tingkat Provinsi dan Kabupaten/Kota. Kewenangan yang bersifat pengaturan berada di tangan Provinsi, sedangkan perizinan dan pengawasan lebih banyak diberikan kepada Kabupaten/ Kota.

Walaupun UU No. 25 tahun 1999 telah mengatur mengenai royalti, iuran tetap dan iuran eksplorasi, akan tetapi tidak menyentuh sedikitpun tentang kepemilikan antara Pusat dan Daerah. Memang UU itu hanya mengatur mengenai perimbangan keuangan dan pendapatan dari hasil kekayaan alam serta tatacara untuk mengelolanya. Namun demikian kepemilikan ini akan sangat erat kaitannya dengan pendapatan tersebut. BUMN yang dimiliki negara dan beroperasi mengambil kekayaan alam di daerah, sangat sensitif terhadap masalah ini.

Sumberdaya alam mineral setidaknya memberikan pendapatan dalam empat bentuk. Pertama, royalti dan iuran. Royalti adalah persentase yang harus dibayar untuk setiap satuan berat atau volume suatu produksi tambang. Iuran adalah jumlah yang harus dibayar untuk setiap satuan luas daerah pertambangan.

Pembagian pendapatan dari sektor pertambangan diatur dalam UU No. 25 tahun 1999. Hasil royalti dan iuran dibagi untuk Pusat 20 % dan untuk Daerah 80 %. Hasil yang diperoleh Pusat dimasukkan kedalam satu wadah APBN yang kemudian dibagikan lagi kepada Daerah di seluruh wilayah Indonesia melalui mekanisme Dana Alokasi Umum (DAU). Besaran DAU ini ditentukan oleh berbagai parameter, seperti luas daerah, jumlah penduduk, kondisi ekonomi dan juga pendapatan pada masa lalu yang diterima Daerah melalui Inpres. Jalur lainnya dalam mengalirkan dana tersebut kepada Daerah adalah melalui Dana Alokasi Khusus (DAK) yang dimaksudkan untuk pembangunan atau kegiatan tertentu yang mendapat prioritas nasional, seperti antara lain program Keluarga Berencana atau reboisasi hutan. Bagian Daerah yang 80 % adalah merupakan dana untuk daerah yang dialirkan melalui mekanisme Dana Bagi Hasil.

Kedua, pajak-pajak yang terdiri dari pajak bumi dan bangunan (PBB), pajak pertambahan nilai, pajak penghasilan perorangan dan pajak penghasilan badan. PBB seluruhnya merupakan hak Daerah, sedangkan pajak-pajak lain hampir seluruhnya masuk ke Pusat.

Ketiga, penghasilan dalam bentuk keuntungan pengembangan ekonomi daerah atau yang disebut sebagai multiplier effect. Miliaran rupiah uang yang menjadi penghasilan karyawan biasanya dibelanjakan di sekitar lokasi penambangan, terutama untuk kebutuhan hidup sehari-hari. Konsep pertambangan Indonesia adalah bahwa kegiatan pertambangan itu harus menjadi pusat pertumbuhan (growth center) dari suatu wilayah.

Keempat, laba perusahaan. Hal ke empat inilah yang menjadi wacana penting seperti telah disinggung di atas. Berbeda dengan bahan baku pabrik misalkan, maka bahan baku pabrik tersebut harus dibeli dari supplier atau pemiliknya. Dalam bidang eksploitasi sumberdaya alam, maka bahan baku ini tidak dibeli. Penambang hanya membayar royalti dan berbagai iuran kepada Negara, sehingga dengan demikian maka bahan baku itu dihargai nol. Maka dari titik inilah timbul wacana mengenai kepemilikan Daerah atas kandungan kekayaan alam yang ada di daerahnya, walaupun royalti telah dibagi dengan Daerah melalui mekanisme dana bagi hasil.

BAB III. DISKUSI DAN PEMBAHASAN ; OTONOMI DAERAH DAN PENGARUHNYA TERHADAP PENGELOLAAN SUMBER DAYA MINERAL

Dalam pelaksanaan Otonomi Daerah, salah satu isu penting yang mencuat adalah berkaitan dengan keinginan Daerah untuk memperoleh hak dalam kepemilikan sumberdaya alam. Isu tentang kepemilikan itu bukan saja berkaitan dengan UU No. 22/1999, akan tetapi meluas menjadi pemahaman filosofis atas Undang-undang Dasar 1945, khususnya Pasal 33. Isu tersebut berkembang dan bertitik tolak dari pengertian bahwa hak penguasaan ada pada Negara. Dari pengertian tersebut muncul pemahaman tentang penguasaan, pengelolaan dan pengusahaan. Dalam bidang pertambangan hak penguasaan mineral (mineral right) ada pada negara, sedangkan hak untuk mengelolanya (mining right) yaitu dalam bentuk pengaturan dan pengawasan dilaksanakan oleh Pemerintah. Para pelaku pertambangan atau pemegang Kuasa Pertambangan (KP) dan kontraktor adalah pengusaha / pemegang hak ekonomi atas mineral (economic right).

Permasalahan pengelolaan sumberdaya alam menjadi sangat penting dalam era Otonomi Daerah oleh karena menyangkut Pendapatan Asli Daerah (PAD) yang menjadi tulang punggung bagi kemakmuran daerah tersebut. Hal ini dapat dimaklumi mengingat salah satu alasan yang sering dikemukakan dalam mendesak terbitnya UU No. 22/1999 pada masa yang lalu, adalah pengelolaan kekayaan alam yang dirasakan kurang proporsional antara Pusat dan Daerah. Selain itu Daerah mengalami kerusakan lingkungan yang ditimbulkan oleh eksploitasi sumberdaya alam tersebut.

Kini, saat Otonomi Daerah telah diimplementasikan, ternyata masih terdapat kendala bagi Daerah untuk memperoleh manfaat atas potensi sumberdayanya secara maksimal. Permasalahan tersebut antara lain berhubungan dengan beberapa kebijakan yang ditetapkan oleh Pemerintah Pusat. Otonomi bagi Daerah adalah termasuk pembagian hak atas kepemilikan sumberdaya alam, oleh karena hak kepemilikan (equity sharing) ini memberikan pendapatan yang berbeda ketimbang hanya mendapat bagian dari hak-hak penguasaan (profit sharing). Tuntutan ini sangat wajar oleh karena sumberdaya alam itu berada di Daerah dan dalam hal sumberdaya mineral, pemanfaatannya hanya bisa satu kali saja (depleted).

Selain itu masalah perpajakan juga dirasa masih kurang optimal dalam meningkatkan PAD. Menurut beberapa ahli sekarang ini setidaknya 89 % dari pendapatan yang terkumpul di Daerah mengalir ke Jakarta. Diperkirakan porsi PAD sekarang ini baru mencapai 3,39 %. Porsi tersebut menurut penulis sangat tidak logis mengingat keberadaan sumber daya alam tersebut adalah di Daerah.

Beragam permasalahan tersebut menyebabkan Daerah masih belum dapat memanfaatkan sumberdaya alamnya secara maksimal. Padahal sumber daya alam adalah sumber yang sangat potensial untuk memajukan pembangunan di daerah. Idealnya sektor pertambangan bisa menjadi motor untuk mengembangkan wilayah tersebut. Dalam istilah ekonomi seringkali disebut sebagai lokomotif pembangunan. Dengan demikian diharapkan bahwa taraf kehidupan masyarakat telah jauh lebih meningkat, ketika kegiatan pertambangan tersebut sudah berakhir.

BAB IV. KESIMPULAN

Pelimpahan wewenang kepada Daerah adalah suatu komitmen yang sudah diputuskan Pemerintah dalam melaksanakan UU No. 22 tahun 1999. Penyerahan wewenang ini harus dilakukan sebagai implementasi dari kebijakan Otonomi Daerah.

Kekayaan alam umumnya banyak terdapat di daerah, oleh sebab itu dalam kebijakan Otonomi Daerah, peran daerah menjadi lebih banyak dalam kegiatan pengelolaannya. Kegiatan ini dimulai dari penyelidikan umum sampai eksploitasi dan pengolahan.

Sumberdaya alam mineral setidaknya memberikan pendapatan dalam empat bentuk. Pertama, royalti dan iuran. Kedua, pajak-pajak yang terdiri dari pajak bumi dan bangunan (PBB), pajak pertambahan nilai, pajak penghasilan perorangan dan pajak penghasilan badan. Ketiga, penghasilan dalam bentuk keuntungan pengembangan ekonomi daerah atau yang disebut sebagai multiplier effect, dan yang keempat, laba perusahaan.

Permasalahan pengelolaan sumberdaya alam menjadi sangat penting dalam era Otonomi Daerah karena menyangkut Pendapatan Asli Daerah (PAD) yang menjadi tulang punggung bagi kemakmuran daerah. Kini, saat Otonomi Daerah telah diimplementasikan, ternyata masih terdapat kendala bagi daerah untuk memperoleh manfaat atas potensi sumberdayanya secara maksimal. Selain itu masalah perpajakan juga dirasa masih kurang optimal dalam meningkatkan PAD. Permasalahan tersebut antara lain berhubungan dengan beberapa kebijakan yang ditetapkan oleh Pemerintah Pusat.

Idealnya sektor pertambangan bisa menjadi motor untuk mengembangkan suatu wilayah yang memiliki potensi sumber daya alam berlimpah. Karena setelah sumberdaya tersebut habis, diharapkan taraf hidup dan perekonomian masyarakat telah jauh meningkat, sehingga tidak terpengaruh dengan habisnya sumber daya mineral tersebut. Namun beragam permasalahan sebagaimana diuraikan sebelumnya, menyebabkan daerah masih belum dapat memanfaatkan sumberdaya alamnya secara maksimal, guna mencapai tujuan ideal seperti tersebut diatas.